Απόστολος Παπατόλιας
Νομάρχης Μαγνησίας
ΔΙΑΓΡΑΜΜΑ
ΕΙΣΑΓΩΓΗ
Α. ΟΙ ΘΕΜΕΛΙΩΔΕΙΣ ΑΡΧΕΣ ΤΗΣ ΠΕΡΙΦΕΡΕΙΑΚΗΣ ΑΥΤΟΔΙΟΙΚΗΣΗΣ
α) Ενίσχυση της καταστατικής θέσης των αιρετών
β) Το νέο πλαίσιο των αρμοδιοτήτων στην υπηρεσία της περιφερειακής ανάπτυξης
γ) Η οικονομική αυτοτέλεια των νέων Π.Α. και η δημιουργία Ειδικών Ταμείων Στήριξης
δ) Η ενίσχυση της τοπικής δημοκρατίας μέσω της λειτουργίας των συμμετοχικών θεσμών και της εισαγωγής στοιχείων του κοινοβουλευτικού ελέγχου
ε) Ο χωροταξικός διαχωρισμός των νέων Π.Α.
Β. ΟΙ ΕΓΓΥΗΣΕΙΣ ΕΠΙΤΥΧΙΑΣ ΤΗΣ ΜΕΤΑΡΡΥΘΜΙΣΤΙΚΗΣ ΠΡΟΣΠΑΘΕΙΑΣ
α) Ειδικό Επιχειρησιακό Σχέδιο Εφαρμογής του Καλλικράτη
β) Ο συντονισμός και η παρακολούθηση του Καλλικράτη ως εγγύηση απέναντι στο «νέο συγκεντρωτισμό».
Γ. Η ΜΕΤΑΡΡΥΘΜΙΣΗ ΤΟΥ ΚΡΑΤΟΥΣ ΩΣ ΕΠΟΜΕΝΟ ΒΗΜΑ…
ΕΙΣΑΓΩΓΗ
Η ριζική μεταρρύθμιση του πολιτικού και διοικητικού συστήματος της χώρας, ένας στόχος που δεν επιδέχεται πλέον άλλες αναβολές, συμβιβασμούς και δισταγμούς, είναι η νέα μεγάλη εθνική μας προτεραιότητα. Παρ’ ότι έχει ήδη χαθεί πολύτιμος χρόνος και τα περιθώρια έχουν στενέψει ασφυκτικά, τα πράγματα μετά από πολύ καιρό είναι ιδιαίτερα ευοίωνα και ελπιδοφόρα. Με το σχέδιο «Καλλικράτης» κλείνουν αφενός ένας κύκλος έντονων διεργασιών στους κόλπους του αυτοδιοικητικού κινήματος και αφετέρου μια περίοδος δυσπιστίας και απογοητεύσεων σχετικά με τις προθέσεις της κεντρικής διοίκησης. Οι προτάσεις της κυβέρνησης οριοθετούν ένα συγκεκριμένο πλαίσιο συζήτησης, το οποίο όχι μόνο δεν απέχει, αλλά στα περισσότερα σημεία του ταυτίζεται πλήρως με τις θέσεις που εκφράζουν εδώ και χρόνια οι συλλογικοί φορείς της Αυτοδιοίκησης.
Διαμορφώνονται έτσι και οι όροι μιας πρωτοφανούς σύγκλισης, που δεν δείχνει ικανή να απειληθεί ούτε από μικροπολιτικές σκοπιμότητες ούτε από τις αντιμεταρρυθμιστικές αντιστάσεις ενός συγκαλυμμένου «νέου τύπου» κρατικού συγκεντρωτισμού. Στην ευρύτατη αυτή συναίνεση που έχει σήμερα διαμορφωθεί στους κόλπους της Αυτοδιοίκησης, καθοριστική ήταν η συμβολή των συλλογικών της οργάνων (ΕΝΑΕ, ΚΕΔΚΕ), τα οποία έδειξαν να συναισθάνονται τη σημασία του εγχειρήματος, σε αντίθεση με την τέως Κυβέρνηση, η οποία με τη διαρκή αναβλητικότητα και τη διγλωσσία που τη χαρακτήριζε, έθεσε σε κίνδυνο το όλο εγχείρημα, ισορροπώντας ανάμεσα στο γενετικό συντηρητισμό της και τη συνειδητή καλλιέργεια σύγχυσης ως προς τις προθέσεις της.
Το πρόγραμμα «Καλλικράτης» ως σχέδιο διαβούλευσης, είναι εξ ορισμού ένα σχέδιο αρχών, που απαιτεί πολλαπλές εξειδικεύσεις και αποσαφηνίσεις μέχρι την κατάληξή του σε νομοσχέδιο, έτσι ώστε να οδηγεί σε μια νέα αυτοδιοικητική αρχιτεκτονική με ουσιαστικό περιεχόμενο.
Καταλείπονται επομένως ευρέα περιθώρια συζήτησης για επιμέρους πτυχές του εγχειρήματος, ενώ ακόμη περισσότερα είναι τα σημεία που πρέπει να διευκρινισθούν στην πορεία προς τη νομοθετική ολοκλήρωση της μεταρρύθμισης.
Είναι παρήγορο το γεγονός ότι το Υπουργείο εμφανίζεται, στην παρούσα φάση, ιδιαίτερα δεκτικό στον ανοιχτό και απροκατάληπτο διάλογο, διευκολύνοντας την ενσωμάτωση στο τελικό νομοσχέδιο επιμέρους παρατηρήσεων και εποικοδομητικών προτάσεων, που διευκολύνουν τη συγκρότηση ευρύτερων πολιτικών και κοινωνικών συναινέσεων.
Ο πολιτικά αδιαπραγμάτευτος «σκληρός πυρήνας» της πρότασης πρέπει ωστόσο να γίνει εκ των προτέρων γνωστός, ώστε και ο διάλογος να προσανατολιστεί και να αποτραπούν οι ατέρμονες συζητήσεις. Σε γενικές γραμμές, οι μεγάλες καινοτομίες του Σχεδίου Διαβούλευσης αφορούν στην οργανωτική και λειτουργική αναβάθμιση των δυο βαθμών της Τοπικής Αυτοδιοίκησης (ενισχυμένοι δήμοι – περιφερειακή αυτοδιοίκηση), την καθιέρωση μητροπολιτικής αυτοδιοίκησης και την αναδιάταξη της αποκεντρωμένης διοίκησης.
Ακόμη και όσοι διαφωνούν με επιμέρους πτυχές του Σχεδίου «Καλλικράτης», δεν μπορούν παρά να ομονοήσουν στην παραδοχή του Πρωθυπουργού πάνω στην οποία θεμελιώνεται η αναγκαιότητα της μεταρρύθμισης: Στη ρίζα του κακού που αντιμετωπίζει σήμερα η χώρα μας δεν βρίσκεται η οικονομία, αλλά ο τρόπος διακυβέρνησης. Υπ΄ αυτό το πρίσμα, χαρακτηριστικά όπως η γραφειοκρατία, ο συγκεντρωτισμός, η ανομία ή ο πελατειασμός, καθώς και πολλές από τις οδυνηρές συνέπειές τους, από την έλλειψη της ανταγωνιστικότητας έως τη γιγάντωση της διαφθοράς και της σπατάλης, προβάλλουν όχι ως δομικά αίτια, αλλά ως συμπτώματα της εγγενούς αδυναμίας του σημερινού συστήματος διακυβέρνησης να σχεδιάσει και να υλοποιήσει δημόσιες πολιτικές.
Το Σχέδιο «Καλλικράτης», στο βαθμό που συνιστά μια ριζική τομή στον τρόπο διακυβέρνησης, τροποποιώντας βασικές δομές του πολιτικού και διοικητικού συστήματος της χώρας, αποτελεί επομένως τη «μητέρα όλων των μεταρρυθμίσεων», σηματοδοτώντας, όχι πλέον ρητορικά αλλά ουσιαστικά, τη «Νέα Μεταπολίτευση» για τη χώρα μας. Η κυβερνώσα παράταξη, πιστή στην ισχυρή αποκεντρωτική και αυτοδιοικητική παράδοση που τη χαρακτηρίζει, προωθεί την επαναθεμελίωση της Αυτοδιοίκησης, υπό την έννοια της ριζικής οργανωτικής και λειτουργικής αναδιάρθρωσης των αυτοδιοικητικών θεσμών, προκειμένου να εκπληρωθούν συγχρόνως τρείς στόχοι:
α. Νέα ώθηση στην περιφερειακή ανάπτυξη, με έμφαση στην «πράσινη ανάπτυξη».
β. Βελτίωση των συνθηκών εξυπηρέτησης του πολίτη από τη διοίκηση.
γ. Ενίσχυση της δημοκρατικής λειτουργίας και των συμμετοχικών θεσμών σε τοπικό και περιφερειακό επίπεδο.
Α. ΟΙ ΘΕΜΕΛΙΩΔΕΙΣ ΑΡΧΕΣ ΤΗΣ ΠΕΡΙΦΕΡΕΙΑΚΗΣ ΑΥΤΟΔΙΟΙΚΗΣΗΣ
Η μετεξέλιξη της δευτεροβάθμιας Αυτοδιοίκησης, στην κατεύθυνση της αιρετής Περιφέρειας αναγνωρίζεται πλέον από όλους ως επιτακτική ανάγκη και ως απολύτως ώριμο αίτημα, το οποίο εντάσσεται σε ένα ευρύτερο σύνολο μεταρρυθμίσεων με αντικείμενο τη ριζική αναδιάταξη όλων των δημόσιων λειτουργιών και αρμοδιοτήτων.
Για να συντελεσθεί αυτή η ειρηνική «επανάσταση», είναι αναγκαίο να αποσαφηνιστούν οι ουσιαστικές προϋποθέσεις και αρχές που πρέπει να «εμπνεύσουν» τον έλληνα νομοθέτη, στον οποίο ανήκει και ο τελικός λόγος για την πορεία του μεταρρυθμιστικού εγχειρήματος. Δεδομένου ότι έχει ήδη επιτευχθεί μία ουσιαστική και ευρεία σύγκλιση ως προς τις θεμελιώδεις αρχές της μεταρρύθμισης, θα περιοριστώ σε έναν επιλεκτικό σχολιασμό και επιμέρους κατάθεση προτάσεων σε καίριους τομείς του σχεδίου «Καλλικράτης»:
α) Ενίσχυση της καταστατικής θέσης των αιρετών.
Τα νέα αιρετά όργανα της Περιφερειακής Αυτοδιοίκησης πρέπει να αναλάβουν έναν ισχυρό πολιτικό και προγραμματικό ρόλο. Προς το σκοπό αυτό, είναι αναγκαίο να κατοχυρωθεί και να αναβαθμιστεί η καταστατική θέση τους συγκριτικά με το καθεστώς που επικρατεί σήμερα στους ΟΤΑ α’ και β’ βαθμού. Τα νέα όργανα πρέπει να εξοπλιστούν με εγγυήσεις προσωπικής – οικονομικής και λειτουργικής ανεξαρτησίας, αντίστοιχης με εκείνη των βουλευτών, ώστε να επιτελέσουν απερίσπαστα την αποστολή τους.
β) Το νέο πλαίσιο των αρμοδιοτήτων στην υπηρεσία της περιφερειακής ανάπτυξης.
Η Περιφερειακή Αυτοδιοίκηση πρέπει να διαθέτει ισχυρά και αποτελεσματικά διοικητικά και εκτελεστικά όργανα, εξοπλισμένα με αρμοδιότητες σχεδιασμού, εφαρμογής και παρακολούθησης περιφερειακών και τοπικών αναπτυξιακών προγραμμάτων. Εδώ αξίζει να σημειωθεί ότι ο «Καλλικράτης» αποτελεί την πρώτη σοβαρή μεταρρυθμιστική προσπάθεια, από γενέσεως αποκέντρωσης και αυτοδιοίκησης στη χώρα μας, η οποία αναοριοθετεί συστηματικά όλες τις διοικητικές αρμοδιότητες, πέραν αυτών που ανήκουν στην Κεντρική Κρατική Διοίκηση. Για πρώτη φορά επίσης, επιχειρείται με συστηματικό τρόπο η μεταφορά αρμοδιοτήτων από την Κυβέρνηση αφενός προς την Περιφερειακή Αυτοδιοίκηση (Π.Α.), και αφετέρου προς τις Γενικές Διοικήσεις, που αποτελούν το νέο κατά τόπο αποκεντρωμένο θεσμό στο διοικητικό μας σύστημα, αντικαθιστώντας τις παλαιές «διορισμένες» Περιφέρειες.
Στο πλαίσιο αυτής της ριζικής αναοριοθέτησης , είναι ιδιαίτερα κρίσιμο ο νομοθέτης να ορίσει αυτοτελώς και από μηδενική βάση τις αρμοδιότητες της Π.Α., ως αρμοδιότητες που αρμόζουν στο δεύτερο βαθμό Αυτοδιοίκησης, και να μην προσφύγει στη γνώριμη, εύκολη, αλλά αναποτελεσματική, λύση της ανάμειξης κάποιων αρμοδιοτήτων της υπό κατάργηση Κρατικής Περιφέρειας με τις σημερινές αρμοδιότητες της Νομαρχίας. Πρέπει να καταπολεμήσουμε στη ρίζα της τόσο την αντίληψη ότι οι Π.Α. απλώς διαδέχονται τις σημερινές Περιφέρειες όσο και τη λογική για το «χαρμάνι» των αρμοδιοτήτων, που απάδει προς την κατοχύρωση της πολιτικής και λειτουργικής αυτοτέλειας του β’ βαθμού Αυτοδιοικήσης.
Η κατανομή των αρμοδιοτήτων, αντιθέτως, πρέπει πρώτον, να απηχεί τη νέα λογική για το ρόλο των Π.Α. στο νέο σύστημα διακυβέρνησης και δεύτερον, να διδάσκεται από τις διεθνείς και ευρωπαϊκές εμπειρίες και τάσεις που θέλουν την Περιφέρεια ως τη βασική, από γεωγραφική και πληθυσμιακή άποψη, μονάδα αναπτυξιακού σχεδιασμού, με ικανό μέγεθος, πολιτική νομιμοποίηση, καθώς και τους αναγκαίους διοικητικούς και οικονομικούς πόρους για να λειτουργήσει ως ο καταλύτης της περιφερειακής ανάπτυξης.
Είναι αλήθεια ότι η θέσπιση της Περιφερειακής Αυτοδιοίκησης εξυπηρετεί πρωτίστως έναν μείζονος σημασίας εθνικό αναπτυξιακό στόχο. Το στόιχημα για την Αιρετή Περιφέρεια είναι να απαλλαγεί από την κηδεμονία ενός αντιπαραγωγικού Κράτους, που δεν μπορεί πια να δώσει προτεραιότητα στις τοπικές δυνάμεις της αειφόρου και ισόρροπης ανάπτυξης. Η πείρα, άλλωστε, που αποκτήθηκε από τη λειτουργία των Νομαρχιών, έδειχνε ότι η Δευτεροβάθμια Αυτοδιοίκηση ασφυκτιούσε, έχοντας ανάγκη από ένα νέο μέγεθος σχεδιασμού και υλοποίησης της ανάπτυξης, που θα υπερέβαινε τα όρια του νομού. Μόνον έτσι η τοπική ανάπτυξη θα έπαυε να προγραμματίζεται από τα κεντρικά υπουργεία και να υλοποιείται μέσω της κρατικής Περιφέρειας, χωρίς καμιά σοβαρή συμμετοχή των τοπικών κοινωνιών και με πλήρως αφυδατωμένες διαδικασίες δημοκρατικού προγραμματισμού.
Η Αιρετή Περιφέρεια της Νέας Εποχής προβάλλει πλέον ως μια κομβική πολιτικο-διοικητική μονάδα, η οποία, πέρα από ικανή γεωγραφική βάση αναφοράς, θα διαθέτει και το ειδικό πολιτικό βάρος στο σύστημα αντιπροσώπευσης, αλλά και τη διοικητική και τεχνοκρατική υποδομή για να υποστηρίξει, να ενθαρρύνει και να εμψυχώσει παραγωγικές και κοινωνικές πρωτοβουλίες που θα ενισχύσουν την ευημερία και την κοινωνική συνοχή των κατοίκων της. Να λοιπόν ένας σύγχρονος ρόλος για την Περιφερειακή Αυτοδιοίκηση. Ο ρόλος του συντονιστή των αναπτυξιακών προσπαθειών και του συλλογικού μοχλού που θα εξασφαλίζει ευνοϊκές πολιτικές και διοικητικές προϋποθέσεις για την υλοποίηση καινοτομικών πρωτοβουλιών και δυναμικών επενδύσεων, για την παροχή σύγχρονων ποιοτικών υπηρεσιών διοικητικής εξυπηρέτησης και κοινωνικής προστασίας.
Αυτή μάλιστα η «ανοικτότητα» δεν πρέπει να αφορά μόνον όσα συμβαίνουν μέσα στα «εσωτερικά σύνορα» της Περιφέρειας. Η Αιρετή Περιφέρεια θα έχει κάνει το μεγάλο άλμα όταν ξεφύγει από τη φοβική λογική της αναδίπλωσης στα τοπικά της όρια και ξανοιχτεί σε συνεργασίες με άλλες περιφέρειες της χώρας μας, αλλά και της Ευρώπης. Η δικτύωσή της πέρα από αδιέξοδες αγκυλώσεις και περιφράξεις, με τα εθνικά και διεθνή fora αποτελεί προϋπόθεση μιας σύγχρονης επιθετικής και εξωστρεφούς στρατηγικής για την οικονομική και κοινωνική ανάπτυξη των τοπικών μας κοινωνιών. Η διασφάλιση του αναπτυξιακού ρόλου της Π.Α. προϋποθέτει τα εξής:
1. Την ένταξη της διαχείρισης του ΕΣΠΑ, των Δημοσίων Επενδύσεων, καθώς και του συνόλου των αναπτυξιακών προγραμμάτων στην Αιρετή Περιφέρεια. Πρόκειται για την εκ των ων ουκ άνευ προϋπόθεση για την επιβίωση της Π.Α. Αυτή είναι και η πεμπτουσία της μετεξέλιξης από την αιρετή νομαρχία στην Αιρετή Περιφέρεια.
2. Την εξασφάλιση ικανού και εξειδικευμένου στελεχιακού δυναμικού για τη στήριξη της λειτουργίας των Π.Α. Αυτό θα συμβεί μόνο μέσω της αναβάθμισης της Εθνικής Σχολής Τοπικής Αυτοδιοικήσης και του επιλεκτικού προσανατολισμού των αποφοίτων της στις νέες αυτοδιοικητικές δομές. Παράλληλα, είναι αναγκαίο να προχωρήσουν με γοργούς ρυθμούς ουσιαστικές διαδικασίες επιμόρφωσης του προσωπικού των Π.Α., ώστε αυτό να είναι σε θέση να ανταποκριθεί στα νέα καθήκοντά τους. Στόχος είναι η δημιουργία μιας υπηρεσιακής «ελίτ», η οποία θα προκύψει με αξιοκρατικές επιλογές και τεχνοκρατικά κριτήρια, ώστε να στηριχθεί επαρκώς το εγχείρημα στη γέννησή του.
3. Το διαχωρισμό των επιπέδων της αναπτυξιακής πολιτικής. Η αναπτυξιακή πολιτική πρέπει να ασκείται κατά κύριο λόγο από την Περιφερειακή αυτοδιοίκηση(αρμοδιότητες δημοκρατικού προγραμματισμού της ανάπτυξης και κύριο βάρος στην υλοποίηση των μεγάλων έργων), ενώ οι υπηρεσίες θα οργανώνονται και θα παρέχονται στο σύνολό τους από την πρωτοβάθμια αυτοδιοίκηση. Με τον τρόπο αυτό είναι οργανωμένες οι σύγχρονες χώρες και οι επιλογές αυτές εγγυώνται εδώ και χρόνια την αποτελεσματικότητα στο σύστημα διακυβέρνησης.
Κάποιοι, σήμερα, αντιμετωπίζουν φοβικά θεσμούς όπως η μητροπολιτική αυτοδιοίκηση ή η Αιρετή Περιφέρεια. Γιατί όμως δεν αναρωτιούνται συγχρόνως πώς θα ανατραπεί η σημερινή κατάσταση με την πρωτεύουσα της χώρας και τα λοιπά διοικητικά της κέντρα να βρίσκονται στο ναδίρ της ανταγωνιστικότητας διεθνώς, χωρίς μάλιστα καμία ορατή προοπτική στο εγγύς μέλλον; Γιατί δεν εκφράζουν εξίσου την ανησυχία τους για το γεγονός ότι στην Περιφέρεια η αποδυνάμωση των αστικών κέντρων έχει προσλάβει τέτοιες διαστάσεις, που αν δεν ανακοπεί, η Αθήνα θα γίνει σύντομα πρωτεύουσα χωρίς ενδοχώρα;
Η τόνωση των πολιτικών της πράσινης ανάπτυξης, που συμπεριλαμβάνεται στους ιδρυτικούς στόχους του Καλλικράτη και επαναφέρει στο προσκήνιο την αρχή του δημόσιου παρεμβατισμού, αποκτά νέο περιεχόμενο στο πλαίσιο αυτής της γενναίας αποκέντρωσης της αναπτυξιακής προσπάθειας. Πλέον, η έννοια της “δημόσιας παρέμβασης” δεν παραπέμπει ούτε σε “περισσότερο κράτος” ούτε στα παρωχημένα και αναποτελεσματικά ιεραρχικά μοντέλα του παρελθόντος. Συστατικό στοιχείο του είναι οι νέες μορφές περιβαλλοντικής διακυβέρνησης, που δεν συγκροτούνται πλέον αποκλειστικά από το κράτος, αλλά αποτελούν οριζόντια δίκτυα συνεργασίας και διαλόγου ανάμεσα σε φορείς του δημοσίου, του ιδιωτικού τομέα και της κοινωνίας των πολιτών. Στο σημείο αυτό, αναδεικνύεται και ο κομβικός ρόλος της Αυτοδιοίκησης και των δύο επιπέδων σε ό,τι αφορά την ενεργοποίηση του ενδογενούς τοπικού δυναμικού, τη συγκρότηση καινοτόμων θεσμών περιβαλλοντικής διακυβέρνησης και την επεξεργασία ολοκληρωμένων περιβαλλοντικών πολιτικών.
Η διεθνής και η ευρωπαϊκή εμπειρία δείχνει ότι δεν αρκεί να δραστηριοποιηθούν σχετικά οι βαθμίδες της κεντρικής διοίκησης, αλλά ότι είναι απολύτως αναγκαία η ανάληψη “πράσινων” πρωτοβουλιών σε τοπικό και περιφερειακό επίπεδο. Πρωτοβουλίες που θα ξεκινούν από το στρατηγικό σχεδιασμό της πράσινης ανάπτυξης σε επίπεδο Περιφέρειας και θα απολήγουν στη δημιουργία οριζόντιων δικτύων συνεργασίας μεταξύ των διαφορετικών επιπέδων της αυτοδιοίκησης, των ΜΚΟ, των επιμελητηρίων, των επιχειρήσεων και των μέσων ενημέρωσης. Δικτύων που θα προωθούν την κοινωνική διαβούλευση, τη διευθέτηση των συγκρούσεων σε κρίσιμα περιβαλλοντικά προβλήματα, την πράσινη επιχειρηματικότητα, την περιβαλλοντική εταιρική ευθύνη και λογοδοσία (“Black and white lists” επιχειρήσεων και δημόσιων φορέων), αλλά και την παροχή περιβαλλοντικών προϊόντων και υπηρεσιών από την ίδια την αυτοδιοίκηση.
Αξιοποιώντας αυτά τα εργαλεία, αρκετοί αυτοδιοικητικοί φορείς έχουμε ήδη αποκτήσει σημαντική εμπειρία και τεχνογνωσία σε μία σειρά από τομείς, όπως ο περιβαλλοντικός εκσυγχρονισμός μεγάλων βιομηχανικών ομάδων, οι καινοτόμες πρακτικές ανακύκλωσης ή, ακόμη, η επεξεργασία τοπικών σχεδίων για την προσέλκυση «πράσινων» τουριστικών επενδύσεων.
Βεβαίως, οι προϋποθέσεις της «πράσινης ανάπτυξης» ποικίλουν μοιραία από περιοχή σε περιοχή, στο βαθμό που συνδέονται άρρηκτα με το τοπικό οικονομικό και αναπτυξιακό απόθεμα. Αυτή ακριβώς η διάγνωση θα είναι το ουσιαστικότερο πολιτικό καθήκον των νέων αιρετών οργάνων της Αυτοδιοικητικής Περιφέρειας.
γ) Η οικονομική αυτοτέλεια των νέων Π.Α. και η δημιουργία Ειδικών Ταμείων Στήριξης
Η νέα Αυτοδιοίκηση Β’ βαθμού δεν θα εκπληρώσει την αποστολή της, εάν οι νέοι οργανισμοί δεν είναι πλήρως απεξαρτημένοι από το κεντρικό κράτος. Αυτό σημαίνει αφενός φορολογική αποκέντρωση και αφετέρου σαφή προσδιορισμό των πόρων και των εν γένει χρηματοδοτικών εργαλείων που θα βρίσκονται στη διάθεση των νέων θεσμών.
Ωστόσο, ένα βασικό και κύριο ζητούμενο, δηλαδή οι προϋποθέσεις της οικονομικής και θεσμικής στήριξης του όλου εγχειρήματος, δεν αποσαφηνίζεται πλήρως, με τις σημερινές ανακοινώσεις, με αποτέλεσμα να προκαλείται ανασφάλεια ως προς την τήρηση των προβλέψεων του άρθρου 102 του Συντάγματος. Πρέπει, επομένως, να συμπεριληφθεί με έναν ρητό και κατηγορηματικό τρόπο στο Σχέδιο Νόμου η μεταφορά των επενδυτικών προγραμμάτων στην Αυτοδιοίκηση, καθώς και οι εξειδικευμένες προβλέψεις για τη μεταρρύθμιση του φορολογικού συστήματος.
Σήμερα, έχει εδραιωθεί η πεποίθηση ότι τόσο η νομαρχιακή όσο και η δημοτική αυτοδιοίκηση δεν ανταποκρίθηκαν στις ανάγκες της ίδιας της κοινωνίας, επειδή το ίδιο το κράτος διαχρονικά δεν στήριξε τους νέους ΟΤΑ με πολιτικές πραγματικής αποκέντρωσης, επιλέγοντας συνειδητά την πολιτική της συγκεντρωτικής και πελατειακής διοίκησης. Η πολιτική αυτή επιλογή αποτυπώνεται και στους αριθμούς: ο μέσος όρος που διατίθεται στην ΕΕ ως ποσοστό % του ΑΕΠ για την Αυτοδιοίκηση είναι 11,3%, ενώ στη χώρα μας προσεγγίζει μόλις το 2,7%.
Είναι αναγκαία επομένως η αποσαφήνιση των χρηματοδοτικών εργαλείων στήριξης του Καλλικράτη με τον ακόλουθο τρόπο:
α) Η χρηματοδότηση της μεταρρύθμισης πρέπει να στηριχθεί, καταρχήν, στο Ε.Π. "Διοικητική Μεταρρύθμιση", μετά από σχετική αναμόρφωσή του, όπως έχει ήδη ανακοινωθεί. Σημαντικά ποσά μπορούν επίσης να αντληθούν από το Ε.Π. "Ψηφιακή Σύγκλιση", ενώ η ανάθεση της διαχείρισης του ΠΕΠ αποτελεί ελάχιστο όρο της εκπλήρωσης του αναπτυξιακού ρόλου της Π.Α.
β) Πέρα όμως από τα ανωτέρω επιχειρησιακά προγράμματα, το ΕΣΠΑ περιλαμβάνει και άλλες δυνατότητες χρηματοδότησης, που μπορούν να αξιοποιηθούν για τη στήριξη της μεταρρύθμισης. Βασική αρχή πρέπει να είναι ότι η μεταφορά αρμοδιοτήτων και δομών (προσωπικό, κτίρια κλπ.) δεν θα συνοδεύεται απλώς με τη μεταφορά της μισθοδοσίας του προσωπικού και των αντίστοιχων παγίων (κτίρια, εξοπλισμός κλπ.), αλλά και με τους πόρους του ΕΣΠΑ που έχουν δεσμευτεί για τα αντίστοιχα αντικείμενα. Έτσι, για παράδειγμα, η μεταφορά μονάδων ψυχικής υγείας στην Αυτοδιοίκηση θα πρέπει να συνδυασθεί με τη μεταφορά των αντίστοιχων πόρων του ΕΠ "Ανάπτυξη Ανθρώπινου Δυναμικού", η μεταφορά περιβαλλοντικών αρμοδιοτήτων με τους αντίστοιχους πόρους του ΕΠ "Περιβάλλον-Αειφόρος Ανάπτυξη" κ.ο.κ.
Εν προκειμένω, θα πρέπει να επιτευχθεί στο ανώτατο δυνατό επίπεδο ο συντονισμός στην κατανομή των χρηματοδοτικών εργαλείων και συγχρόνως να διασφαλιστεί η προγραμματική δέσμευση αυτών των πόρων με μία κεντρική πολιτική απόφαση, χωρίς να δημιουργηθεί αναστάτωση στο όλο σύστημα διαχείρισης του ΕΣΠΑ και κυρίως χωρίς να προκληθούν καθυστερήσεις στην υλοποίησή του. Στην πράξη, άλλωστε, έχει αποδειχθεί ότι η απορροφητικότητα των πράξεων αυξάνεται θεαματικά, όταν αυτές έχουν τοπική-περιφερειακή διάσταση και στόχευση. Με αυτό τον τρόπο θα δοθεί, επίσης, και μια αποφασιστική αναπτυξιακή ώθηση στις τοπικές οικονομίες σε περίοδο κρίσης, ενώ και οι ίδιοι οι πολίτες θα δουν άμεσα και ορατά αποτελέσματα στη βελτίωση της ποιότητας της ζωής τους.
γ) Πρέπει να εκπονηθεί όσο το δυνατόν ταχύτερα μία σοβαρή μελέτη (θα μπορούσε να την αναλάβει η Διεύθυνση Μελετών της Τράπεζας της Ελλάδας) των οικονομιών κλίμακας που θα επιτευχθούν χάρη στη μεταρρύθμιση. Αυτός ο υπολογισμός των οικονομικών ωφελειών του Καλλικράτη θα μπορούσε στη συνέχεια να αξιοποιηθεί πολιτικά τόσο στο εσωτερικό της χώρας (εξοικονόμηση πόρων προς όφελος των φορολογούμενων πολιτών) όσο και στο εξωτερικό, δίνοντας ένα μήνυμα αποφασιστικότητας στις διεθνείς αγορές και στα Ευρωπαϊκά όργανα, αναδεικνύοντας έναν "ελληνικό δρόμο για την υπέρβαση της κρίσης", ο οποίος δεν θα επικεντρώνεται μόνο σε μέτρα περιορισμού του εισοδήματος και της κατανάλωσης, αλλά θα δίνει έμφαση στη λειτουργική εξυγίανση της διοικητικής μηχανής και στις συνεπαγόμενες θετικές οικονομικές προοπτικές.
Βεβαίως, βάσει του Σχεδίου Διαβούλευσης, η υποστήριξη του «ΚΑΛΛΙΚΡΑΤΗ» θα γίνει μέσω του Προγράμματος «ΕΛΛΑΔΑ», η χρηματοδότηση του οποίου θα συντίθεται από πιστώσεις του ΕΣΠΑ, των ΠΕΠ και του εθνικού αναπτυξιακού προγράμματος του Υπουργείου Εσωτερικών. Στο πλαίσιο αυτό, είναι αναγκαία η εξαντλητική καταγραφή των πηγών χρηματοδότησης (ΕΣΠΑ, Τομεακά Προγράμματα Υπουργείων, ΠΕΠ, Ταμείο Συνοχής, Κοινοτικές Πρωτοβουλίες) με ιδιαίτερη έμφαση στους Εθνικούς πόρους, που έχουν μόνιμο χαρακτήρα και μέχρι σήμερα αποδίδονται είτε με ασαφή κριτήρια κατανομής είτε κατά κανόνα με άλλου είδους αδιαφανή κριτήρια.
Είναι αναγκαία η συγκέντρωση όλων των παραπάνω πόρων σε δυο «κόμβους»: στο οικείο Περιφερειακό Ταμείο Ανάπτυξης (συγχρηματοδοτούμενες δράσεις), του οποίου η στρόφιγγα θα ανοιγοκλείνει μόνο με έγκριση της οικείας Διαχειριστικής Αρχής, και σε δυο ειδικά ταμεία της Αυτοδιοίκησης στο Ταμείο Παρακαταθηκών και Δανείων, μέσω του ΥΠ.ΕΣ.Α.Η.Δ. (εθνικές δράσεις), που θα χρηματοδοτεί μετά από έγκριση της κεντρικής διοίκησης και μόνο για την υλοποίηση εθνικών πολιτικών και την εκπλήρωση των διεθνών υποχρεώσεων της χώρας.
Οι εθνικές πιστώσεις πρέπει να κατανέμονται με αντικειμενικά και ελέγξιμα κριτήρια, ενώ η υλοποίηση του συνόλου των επενδυτικών δραστηριοτήτων πρέπει να εμπίπτει στην ευθύνη των ιδίων των Π.Α., βάσει των επιχειρησιακών προγραμμάτων που θα έχουν καταθέσει για να εγκριθούν οι αντίστοιχες εθνικές πιστώσεις. Υπ’ αυτό το πρίσμα, οι μεταφερόμενες πιστώσεις από την κεντρική διοίκηση, με βάση την καταγραφή που θα διενεργηθεί το 2010, πρέπει να θεσμοθετηθούν και ως ποσοστό επί του Π.Δ.Ε. και να αποδίδονται κατ' έτος στις Π.Α.
Με τον τρόπο αυτό, η Αυτοδιοίκηση αποκτά τον έλεγχο όλων των διαθέσιμων πόρων και αναλαμβάνει την ευθύνη της διαχείρισής τους με αντικειμενικά και ελέγξιμα κριτήρια, ενώ παράλληλα ιδρύονται σοβαρές εγγυήσεις για τον «αποκλεισμό» των πρακτικών των έκτακτων χρηματοδοτήσεων πελατειακού χαρακτήρα, πέραν των περιπτώσεων σοβαρών φυσικών καταστροφών.
δ) Η ενίσχυση της τοπικής δημοκρατίας μέσω της λειτουργίας των συμμετοχικών θεσμών και της εισαγωγής στοιχείων του κοινοβουλευτικού ελέγχου.
Η αναγκαία ενότητα του δημοσίου χώρου σε επίπεδο Περιφέρειας και η συναφής ανάπτυξη της περιφερειακής συνείδησης θα επιτευχθούν μέσα από την ευρεία εφαρμογή των νέων διαδικασιών πολιτικής διαβούλευσης και λογοδοσίας, με τις οποίες θα συναρθρώνονται μεταξύ τους η Κεντρική Διοίκηση, η Αυτοδιοικητική Περιφέρεια, οι νέοι λιγότεροι και ισχυρότεροι Δήμοι και το σύνολο των Κοινωνικών εταίρων στην Περιφέρεια. Αντικείμενο της διαβούλευσης και της θεσμικής συνεργασίας θα είναι ο προγραμματισμός της κοινωνικής και οικονομικής ανάπτυξης σε όλα τα πολιτικά και διοικητικά επίπεδα λήψης των αποφάσεων.
Μεγάλο ζητούμενο για την Αιρετή Περιφέρεια θα είναι η αξιοποίηση τόσο των υφιστάμενων όσο και των νέων συμμετοχικών θεσμών. Είναι αλήθεια ότι το πολιτικό προσωπικό της Αυτοδιοίκησης κινείται εδώ και καιρό μέσα σε ένα περιβάλλον δυσπιστίας που διαμορφώνει η κρίση νομιμοποίησης των κομμάτων και γενικότερα του πολιτικού συστήματος. Η από μηδενική βάση θεμελίωση της β’ βαθμιας Αυτοδιοίκησης προσφέρει μια σημαντική διέξοδο στους συμμετοχικούς θεσμούς, ώστε να λειτουργήσουν ως αντίβαρο στις νέες συγκεντρωτικές τάσεις και να συμβάλλουν στην αποκατάσταση στενών σχέσεων εμπιστοσύνης μεταξύ της νέας Π.Α. και των τοπικών κοινωνιών.
Πρέπει λοιπόν να αξιοποιηθούν με τον καλύτερο δυνατό τρόπο τα νέα όργανα διαβούλευσης και κοινωνικής λογοδοσίας, όπως το Συμβούλιο Διαβούλευσης Περιφέρειας και ο Περιφερειακός Συνήγορος για τον Πολίτη και την Επιχείρηση, και να εφαρμοστούν κατάλληλα σχεδιασμένες διαδικασίες, ώστε οι πολίτες να επικοινωνούν, να διαπραγματεύονται, να διαβουλεύονται και να καταλήγουν σε ορθές και γενικά αποδεκτές αποφάσεις.
Με τον τρόπο αυτό θα εκτίθενται σε κοινή θέα και θα ακυρώνονται τόσο οι στενά κομματικές όσο και οι ιδιοτελείς προσεγγίσεις. Ο νέος θεσμός πρέπει, μέσω των συμμετοχικών διαδικασιών, να κερδίσει την ενεργό συμπαράσταση μιας παθητικής πλειοψηφίας, η οποία θα εγκρίνει τη γενική πολιτική της ηγετικής ομάδας, χωρίς όμως να παραμένει παγιδευμένη στο «πέπλο της σιωπής» που επιβάλλει το αυστηρά αντιπροσωπευτικό σύστημα.
Βεβαίως, η καθιέρωση συμμετοχικών διαδικασιών εμπεριέχει ένα εγγενές ρίσκο, αφού δεν είναι αμελητέοι οι κίνδυνοι της λαϊκιστικής χειραγώγησης, ενώ είναι απαραίτητη και η διασφάλιση της αυθεντικότητας της έκφρασης των λαϊκών προτιμήσεων, η οποία μπορεί να στρεβλώνεται και τελικά να νοθεύεται στο πλαίσιο συμμετοχικών διαδικασιών.
Ωστόσο, η συμμετοχική παράμετρος είναι μία αναγκαία συνιστώσα της τοπικής δημοκρατίας. Η Αιρετή Περιφέρεια θα λειτουργήσει δημοκρατικά εάν τολμήσει να διαμορφώσει το κατάλληλο «μείγμα» πολιτικής, συνδυάζοντας τις μεθόδους της «κλασικής» πολιτικής αντιπροσώπευσης με τις πρακτικές της λαϊκής συμμετοχής, της ευέλικτης συνεργασίας και της τυποποιημένης γραφειοκρατίας. Μόνον έτσι θα εφαρμόσει το πρόγραμμά της, διατηρώντας συγχρόνως, τη νομιμοποίηση και την αποδοχή της.
Εξίσου σημαντικές για τη διασφάλιση της δημοκρατικής λειτουργίας των νέων θεσμών είναι οι ρυθμίσεις για την αναλογική εκπροσώπηση των επιμέρους νομαρχιακών διαμερισμάτων και της επαναφοράς του συστηματος 50% +1 με την κατάργηση του αντιδημοκρατικού ορίου εκλογής του 42%. Σε καμία περίπτωση, ωστόσο, δεν αρκούν αυτές οι προβλέψεις για να θεραπεύσουν το από καιρού διαπιστωμένο δημοκρατικό έλλειμμα στη λειτουργία της Αυτοδιοίκησης.
Είναι αλήθεια ότι το κοινοβουλευτικό δίκαιο δεν υπήρξε μέχρι σήμερα πηγή έμπνευσης του νομοθέτη στα ζητήματα της τοπικής αυτοδιοίκησης. Σύμφωνα με την «κοινοβουλευτική αρχή», η Κυβέρνηση μπορεί να ασκήσει την εκτελεστική εξουσία, μόνον εφόσον διαθέτει την εμπιστοσύνη της Βουλής που ασκεί τις αρμοδιότητες του κοινοβουλευτικού ελέγχου. Αντίθετα με το ισχύον σύνταγμα, ούτε ο Δημοτικός ούτε ο Νομαρχιακός Κώδικας καθιερώνουν την αρχή της πολιτικής ευθύνης των εκτελεστικών οργάνων της αυτοδιοίκησης, ούτε βεβαίως θεσπίζουν παρεμφερείς θεσμούς πολιτικού ελέγχου, όπως οι ειδικές διαδικασίες σύστασης εξεταστικών επιτροπών.
Αυτό το έλλειμα, σε συνδυασμό με την ουσιαστική ανυπαρξία διαδικασιών πολιτικού ελέγχου από την αντιπολίτευση, έχει ως αποτέλεσμα να υποκαθιστούν ο Δήμαρχος και ο Νομάρχης τα συλλογικά όργανα της αυτοδιοίκησης, γεγονός που συχνά υποθάλπει φαινόμενα αυταρχισμού και αυθαιρεσίας. Ο Δήμαρχος και ο Νομάρχης λόγω της απευθείας εκλογής τους, αναγνωρίζονται ως οι κύριοι φορείς της λαϊκής εντολής να εφαρμόσουν τις προγραμματικές δεσμεύσεις του συνδυασμού για την εξυπηρέτηση των τοπικών συμφερόντων. Άλλωστε, από την άμεση εκλογή τους απορρέει και η διαμόρφωση της ισχυρής πλειοψηφίας των 3/5 στο δημοτικό και νομαρχιακό συμβούλιο.
Η εκλογική νομιμοποίηση των μονοπρόσωπων αιρετών οργάνων σε συνδυασμό με την απουσία οργανωτικού υποβάθρου των νομαρχιακών και δημοτικών παρατάξεων, επιτρέπουν στο Δήμαρχο ή το Νομάρχη να συμπεριφέρονται ως ηγέτες της πλειοψηφίας στο συμβούλιο και ως παράγοντες διαφύλαξης της «κυβερνητικής σταθερότητας» του πλειψηφούντος συνδυασμού.
Αυτές οι παθογένειες θα μπορούσαν να αποφευχθούν με την εισαγωγή στοιχείων της κοινοβουλευτικής πρακτικής, και ιδίως του κοινοβουλευτικού ελέγχου, στη λειτουργία του νέου Περιφερειακού Συμβουλίου. Η θεσμική αναγνώριση, κατοχύρωση και αναβάθμιση του ειδικού θεσμικού ρόλου των περιφερειακών παρατάξεων και της αντιπολίτευσης, ο εξορθολογισμός των διαδικασιών της συζήτησης των θεμάτων, με τη θέσπιση περιορισμών χρόνου αγόρευσης, την πρόβλεψη ειδικών αγορητών σε προκαθορισμένες αποφασιστικού χαρακτήρα ή μείζονος σημασίας συνεδριάσεις, καθώς και η λήψη πρόνοιας για ειδικές συνεδριάσεις αποκλειστικά επικεντρωμένες στον έλεγχο των πεπραγμένων , ιδίως των οικονομικών, της Π.Α., κατ’ αντιστοιχία με τις διαδικασίες του επίσημου κοινοβουλευτικού ελέγχου, αποτελούν ορισμένες από τις λύσεις που οφείλει να λάβει υπόψη του ο νομοθέτης για τη διεύρυνση της δημοκρατικής νομιμοποίησης των νέων θεσμών, τη θέσπιση αντιβάρων στις υπερεξουσίες του Περιφερειάρχη, την ανάταση του κύρους των αιρετών αρχών και τη διασφάλιση συνθηκών ορθολογικής και διαφανούς διαχείρισης των νέων περιφερειακών πόρων. Οι ρυθμίσεις αυτές σε συνδυασμό με τη θέσπιση Ειδικής Αυτοτελούς Υπηρεσίας, που θα ανήκει στις νέες Γενικές Διοικήσεις, προκειμένου να διασφαλίζεται η πλήρης διαφάνεια και ο έλεγχος των πεπραγμένων των νέων ΟΤΑ, αποτελούν εγγύηση ότι θα καταπολεμούνται στη γέννησή τους συμπτώματα διαφθοράς και κακοδιοίκησης.
Τέλος, θα μπορούσε να προβλεφθεί ειδική διαδικασία παροχής «ψήφου εμπιστοσύνης» του Περιφερειακού Συμβουλίου προς τους Αντιπεριφερειάρχες, τοπικούς ή θεματικούς, αφού προηγηθεί ειδική διαδικασία ακρόασής τους ενώπιου του Συμβουλίου Διαβούλευσης. Τούτο για να αποτρέπονται φαινόμενα αυταρχισμού ή αλαζονείας εκ μέρους του αιρετού Περιφερειάρχη και να διασφαλίζεται η ευρεία αποδοχή των Αντιπεριφερειαρχών.
ε) Ο χωροταξικός διαχωρισμός των νέων Αιρετών Περιφερειών
Τα γεωγραφικά όρια των νέων ΟΤΑ β’ βαθμού δεν πρέπει να προκύψουν μέσα από ασκήσεις πολιτικής γεωγραφίας ή κομματικής γεωμετρίας, αλλά να καθοριστούν με αυστηρά κριτήρια. Στόχος είναι πρώτον, να μην μειωθεί η προσβασιμότητα των πολιτών στα κέντρα λήψης των αποφάσεων, δηλαδή να μην ανατραπεί το τεκμήριο της εγγύτητας και της ταχύτητας υπέρ της Αυτοδιοίκησης, και δεύτερον να γίνουν σεβαστές οι αρχές της ιστορικής, γεωγραφικής, κοινωνικής και πολιτιστικής ενότητας μεταξύ των Νομών. Πρέπει να υπάρξουν εγγυήσεις που θα αποτρέπουν με ριζικό τρόπο αυθαίρετες και εξωγενείς παρεμβάσεις, καθώς και «κόψε-ράψε» με εκλογικές σκοπιμότητες.
Προκειμένου να αναχαιτιστούν τυχόν ηγεμονικές βλέψεις των μεγαλύτερων γεωγραφικών Νομών σε βάρος των μικρότερων και να διασφαλιστεί η ισόρροπη συμμετοχή των Νομών στο νέο σχήμα, είναι επίσης αναγκαίο να προβλεφθούν δικλείδες για ελάχιστη εγγυημένη αντιπροσώπευση των Νομών στο αιρετό Περιφερειακό Συμβούλιο.
Β. ΟΙ ΕΓΓΥΗΣΕΙΣ ΕΠΙΤΥΧΙΑΣ ΤΗΣ ΜΕΤΑΡΡΥΘΜΙΣΤΙΚΗΣ ΠΡΟΣΠΑΘΕΙΑΣ
α) Ειδικό Επιχειρησιακό Σχέδιο Εφαρμογής του Καλλικράτη
Πέρα από τις ουσιαστικές αρχές της μεταρρύθμισης, τις οποίες θα εξαγγείλει ο νομοθέτης, είναι αναγκαίο να οριστούν εκ των προτέρων και οι πρακτικές προϋποθέσεις, οι εγγυήσεις δηλαδή, της επιτυχίας του εγχειρήματος. Με όρους του σύγχρονου μάνατζμεντ θα λέγαμε ότι, εάν ο νομοθέτης θέτει το πλαίσιο ενός Στρατηγικού Σχεδίου της μεταρρύθμισης, η Κυβέρνηση είναι υποχρεωμένη να σχεδιάσει ένα Ειδικό Επιχειρησιακό Σχέδιο για την ταχεία και συνεπή εφαρμογή της με χρονικό ορίζοντα τις εκλογές του 2010. Στο Σχέδιο αυτό θα αποτυπώνονται με διοικητική, χρηματοοικονομική, κοστολογική και χρονοδιαγραμματική ακρίβεια όλα εκείνα τα στάδια και τα εξειδικευμένα μέτρα για την υλοποίηση των βασικών αρχών της μεταρρύθμισης, λαμβάνοντας υπόψη σε βάθος χρόνου τη δραστική εξοικονόμηση πόρων και ανθρώπινου δυναμικού.
Η σύνταξη ενός ολοκληρωμένου επιχειρησιακού προγράμματος υποστήριξης των νέων ΟΤΑ δεν είναι όμως ένα καθήκον που πρέπει να αναλάβει εξ ολοκλήρου και μονομερώς η Κυβέρνηση, αλλά αποτελεί εξ ορισμού σημείο συνάντησης της Κεντρικής Διοίκησης και της Αυτοδιοίκησης, η οποία οφείλει να συμβάλλει στην επεξεργασία αυτού του Σχεδίου Εφαρμογής αξιοποιώντας τη θεσμική μνήμη και πείρα που έχει αποκτήσει επί σειρά ετών στη διαχείριση των τοπικών υποθέσεων. Η αξιοποίηση της «τοπικής γνώσης» και των «καλών πρακτικών» σε τοπικό επίπεδο είναι αναγκαία προϋπόθεση τόσο για την σύνταξη ενός αξιόπιστου Επιχειρησιακού Σχεδίου Εφαρμογής όσο και για τη γενικότερη επιτυχία του εγχειρήματος. Ο συνδυασμός της εκ των άνω (top - down) με την από κάτω (bottom - up) προσέγγιση αποτελεί κομβικό σημείο για την εξειδίκευση και την καλή λειτουργία του «Καλλικράτη» στην πράξη, εκεί δηλαδή όπου θα κριθεί η εμβέλειά του: στις επιπτώσεις του στους ίδιους τους πολίτες.
Η πράξη, εξάλλου, δείχνει ότι δεν αρκεί ούτε η αυστηρή τυποποίηση των αρμοδιοτήτων ούτε ο αυστηρός λειτουργικός διαχωρισμός και η εξειδίκευσή τους ανά επίπεδο διοίκησης (Κεντρικό Κράτος, Καθ’ ύλην αποκεντρωμένες υπηρεσίες, Γενικές Διοικήσεις, Αιρετές Περιφέρειες, Νέοι Δήμοι), για να μην ανακύψουν προβλήματα συγχύσεων, αλληλοεπικαλύψεων και θεσμικών ανταγωνισμών. Γι αυτό το λόγο, είναι αναγκαίο από τώρα να προβλέψουμε τρόπους συνάθρωσης των αρμοδιοτήτων, είτε μεταξύ των διαφορετικών επιπέδων διοίκησης είτε εντός εντός του ίδιου επιπέδου, που θα βελτιώνουν τη λειτουργία των υπηρεσιών και κατ’ αποτέλεσμα την εξυπηρέτηση του πολίτη. Η εμπέδωση πρακτικών ενδοϋπηρεσιακής συννενόησης, εσωτερικής παρακολούθησης και αξιολόγησης της υπηρεσιακής δράσης (follow-up) έχουν κεφαλαιώδη σημασία για τη δημιουργία διοικητικών «αυτοματισμών» στους νέους θεσμούς προς όφελος των πολιτών. Η εγκατάσταση συστημάτων ηλεκτρονικής διακυβέρνησης και αξιολόγησης της ποιότητας των υπηρεσιών με δείκτες απόδοσης και ικανοποίησης αποτελούν στην προοπτική αυτή αναντικατάστατα εργαλεία που πρέπει να αποτελέσουν το «σήμα κατατεθέν» των νέων διοικητικών μονάδων, ώστε να κερδίσουν την εμπιστοσύνη των πολιτών και να δημιουργήσουν μια νέα «θεσμική μνήμη» της Περιφερειακής Αυτοδιοίκησης.
β) Ο συντονισμός και η παρακολούθηση του «Καλλικράτη» ως εγγύηση απέναντι στο «νέο συγκεντρωτισμό»
Η δεύτερη εγγύηση επιτυχίας έγκειται στη δημιουργία ενός σοβαρού και αξιόπιστου συστήματος συντονισμού και διαρκούς παρακολούθησης της μεταρρύθμισης, το οποίο θα λειτουργεί συνάμα και ως κεντρικός πολιτικός υποστηρικτικός μηχανισμός για την υπέρβαση όλων των δυσκολιών που αναπόφευκτα θα συναντήσει το εγχείρημα. Για την αποφυγή τυχόν ενδοκυβερνητικών τριβών και την εξουδετέρωση τυχόν νεο-συγκεντρωτικών αντιστάσεων, απ’ όπου κι αν προέλθουν, είναι αναγκαία αφενός να υπάρξει σε διαρκή βάση μια συνεχής και στενή διυπουργική συνεννόηση και συνεργασία, ώστε να συντονιστούν με τη μεταρρυθμιστική προσπάθεια όλα τα επίπεδα της κεντρικής διοίκησης και να αποτραπούν τα φαινόμενα διχογνωμιών ή διγλωσσίας και αφετέρου να αναλάβει ο ίδιος ο Πρωθυπουργός τη στιβαρή διεύθυνση του εγχειρήματος θωρακίζοντας την όλη διαδικασία με το αναγκαίο πολιτικό κύρος και την πολιτική νομιμοποίηση απέναντι σε κάθε λογής αντιμεταρρυθμιστικές στάσεις και αντιδράσεις. Η εγγύηση αυτή προβάλλει σήμερα αυτονόητη, προκειμένου να μην πληγούν ούτε η δυναμική ούτε η αξιοπιστία της μεταρρύθμισης.
Ο «νέου τύπου» συγκεντρωτισμός και η αντιμεταρρυθμιστική προσπάθεια βασίζονται σε μια σειρά γνωστών επιχειρημάτων, που μπορούν να κωδικοποιηθούν ως εξής:
α) Λένε: «Ύψιστη προτεραιότητα για τη χώρα σήμερα είναι η αποτελεσματικό¬τητα στη διαχείριση δυσεπίλυτων οικονομικών και κοινωνικών θεμάτων, η οποία απαιτεί συ-γκέντρωση και όχι διάχυση της εξουσίας».
β) Υποστηρίζουν: «Για να βγούμε από την κρίση, χρειαζόμαστε ενότητα στόχων και πολιτικής και σφιχτά συστήματα διοίκησης που εγγυώνται γρήγορες αποφάσεις και λύσεις σε επείγοντα προβλήματα. Πρέπει να αποφύγουμε το ρίσκο συνεχών διαπραγματεύσεων της κυβέρνησης με ισχυρούς εκλεγμένους περιφερειάρχες».
γ) Λένε: «Ο “Καλλικράτης” καθιερώνει ένα πολύπλοκο σύστημα θεσμών,το οποίο ακόμη και αν εφαρμοστεί άριστα, σπάνιο για την ελληνική διοίκηση, θα δημιουργήσει μεγάλες καθυστερήσεις στην απορρό¬φηση κονδυλίων και την εκτέλεση έργων. Μέχρι να ξεκαθαριστούν οι αρμοδιότητες και να λει¬τουργήσουν οι υπηρεσίες με τη νέα τους μορφή θα έχει χαθεί η τετραετία».
δ) Υποστηρίζουν: «Η αναδιάρθρωση θα απαιτήσει πρόσθετες δαπάνες, την ώρα που υπάρχει επείγου¬σα ανάγκη περιστολής».
Τα παραπάνω επιχειρήματα είναι άκρως αποκαλυπτικά της αναχρονιστικής αντίληψης που απηχούν. Επικαλούμενοι την οικονομική κρίση, ορισμένοι επιχειρούν να αναχαιτίσουν τη μεταρρυθμιστική προσπάθεια. Κάνουν ακριβώς αυτό που δεν έπρεπε στην πιο ακατάλληλη στιγμή! Σε μια στιγμή δηλαδή που η «τοξικότητα» των ομολόγων και των κερδοσκοπικών πρακτικών έρχεται να συνδυασθεί με την «τοξικότητα» των διοικητικών θεσμών, ενώ η ορθολογική δημόσια παρέμβαση, με τον έναν ή τον άλλο τρόπο, προβάλλει ως η «άλλη» λύση. Δεν αντιλαμβάνονται, όμως, οι επικριτές του Καλλικράτη ότι υπερασπίζονται αυτό ακριβώς το μοντέλο διακυβέρνησης που ακολουθούσαμε μέχρι σήμερα και το οποίο έχει χρεοκοπήσει οριστικά! Δεν κατανοούν αυτό που έχει καταλάβει όλη η Ευρώπη: ότι η λύση για ένα βιώσιμο και υγιές οικονομικό σύστημα βρίσκεται στις δημόσιες πολιτικές που ενεργοποιούν και ενισχύουν το δυναμικό των τοπικών κοινωνιών. Η λύση βρίσκεται στη μετατόπιση του κέντρου βάρους από το δύσκαμπτο, γραφειοκρατικό και συγκεντρωτικό κράτος προς τους θεσμούς της αποκέντρωσης και της περιφερειακής διακυβέρνησης, που μπορούν να απελευθερώσουν τις παραγωγικές και δημιουργικές δυνάμεις της χώρας και να δώσουν ισχυρή ώθηση στην ανάπτυξη, μέσα από ισχυρές ρυθμιστικές παρεμβάσεις και επεκτατικές πολιτικές που θα στηρίζονται στην τόνωση των δημοσίων επενδύσεων, με κριτήριο τις τοπικές ανάγκες και τα τοπικά ανταγωνιστικά πλεονεκτήματα.
Το παράδοξο βεβαίως είναι ότι όσοι αμφισβητούν τη σημασία της αποκέντρωσης τώρα, προβάλλοντας ως ένθερμοι υποστηρικτές της κεντρικής διέυθυνσης, δείχνουν να λησμονούν ότι στο υπάρχον πολιτικό και θεσμικό πλαίσιο που γέννησε την κρίση όχι μόνο δεν απουσίαζε η κεντρική κρατική παρέμβαση αλλά είχε μάλιστα «θεοποιηθεί» ως η μηχανή που γεννά πλούτο. Αναφέρω ενδεικτικά:
α)Με κρατική παρέμβαση χαμήλωσαν τα επιτόκια και προωθήθηκε η κουλτούρα του δανεισμού σε βαθμό που όλοι βρέθηκαν χρεωμένοι.
β)Κρατικά μονοπώλια ήταν οι εταιρείες που είχαν σαν καθήκον την μέτρηση του ρίσκου και έβαζαν την βαθμολογία του απόλυτα ασφαλούς στα χαρτοφυλάκια δανείων που τώρα μαζικά χρεοκοπούν.
γ)Το ιστορικό κρατικών παρεμβάσεων σε κάθε μικρή ή μεγάλη οικονομική κρίση ήταν αυτό που οδήγησε τους οικονομικούς παίκτες να αναλάβουν όλο και μεγαλύτερα και πιο παράλογα ρίσκα αφού υπήρχε η πεποίθηση ότι το κράτος πάντα θα καλύπτει τις ζημιές.
δ) Τομείς πολιτικής που οργανώνονται και λειτουργούν υπό ασφυκτικό συγκεντρωτισμό (παιδεία, υγεία, κοινωνική ασφάλιση, χωροταξία, αναπτυξιακός προγραμματισμός κ.α.) διακρίνονται για τις χαμηλές τους επιδόσεις, τη χαμηλή αποδοτικότητα πόρων και επενδύσεων, καθώς και τα χαμηλά ρεκόρ ποιότητας σε διεθνή κλίμακα. Στα προβλήματα που αξιολογούνται ως άλυτα από πολίτες και διεθνείς αξιολογητές, στα σημεία δηλαδή ακριβώς που έχουμε αποτύχει παταγωδώς ως πολιτεία, τον πρώτο, εάν όχι τον αποκλειστικό, λόγο είχε το κεντρικό κράτος και οι πολιτικο-διοικητικές ελίτ του συγκεντρωτισμού.
Εν κατακλείδι, η κρίση είναι αδύνατο να ξεπερασθεί χωρίς την ενεργοποίηση των τοπικών κοινωνιών, χωρίς τη συμμετοχή των αυτοδιοικητικών θεσμών που γνωρίζουν καλύτερα απ’ τον καθένα τις τοπικές ανάγκες και προτεραιότητες, χωρίς την αναγκαία διοικητική μεταρρύθμιση, που προβάλλει ως η μόνη λογική αλληλουχία διεξόδου από την κρίση.
Το παράδειγμα της Γαλλίας, του κατά συνθήκην «κρατιστή» Νικολά Σαρκοζί, είναι ιδιαίτερα χρήσιμο και αποκαλυπτικό. Στη Γαλλία επελέγη η μέθοδος της ενίσχυσης της μικρομεσαίας επιχειρηματικότητας σε τοπικό και περιφερειακό επίπεδο, επειδή εκτιμήθηκε ότι στο νέο περιβάλλον η αναθέρμανση της οικονομίας είναι προτιμότερο να ξεκινήσει με τη στήριξη των τοπικών κοινωνιών και στο εγγύτερο επίπεδο στον πολίτη, μέσω ειδικών χρηματοδοτικών προγραμμάτων για την Αυτοδιοίκηση, παρά σε εθνική κλίμακα με τα γνωστά «φαραωνικά» σχέδια του παρελθόντος. Η επιτυχία του εγχειρήματος αποδεικνύει εύγλωττα και την ορθότητα της επιλογής…
Βεβαίως, η υλοποίηση της μεταρρύθμισης δεν μπορεί να είναι υπόθεση ενός και μόνου πολιτικού χώρου. Οι δυνάμεις και οι ιδέες της ανανεωτικής και ριζοσπαστικής αριστεράς έχουν άλλωστε ήδη λειτουργήσει εδώ και καιρό ως καταλύτης για την καθιέρωση του αναπτυξιακού και κοινωνικού ρόλου της Αυτοδιοίκησης. Μη λησμονούμε άλλωστε ότι η θέσπιση Αιρετής Περιφέρειας, η καθιέρωση επιτελικού κράτους με διαχωρισμό των αρμοδιοτήτων του σχεδιασμού και της εκτέλεσης των πολιτικών αποφάσεων, καθώς και η ανάγκη λιγότερων και ισχυρότερων Δήμων, αποτελούν ιδέες που έχουν αναδειχθεί εδώ και χρόνια στο χώρο της σύγχρονης Αριστεράς. Η συνεργασία των δυνάμεων του δημοκρατικού χώρου είναι επομένως σήμερα ιδιαίτερα επιτακτική, καθώς προβάλλει ως ισχυρή εγγύηση για τη μετεξέλιξη του θεσμού σε προοδευτική κατεύθυνση.
Γ. Η ΜΕΤΑΡΡΥΘΜΙΣΗ ΤΟΥ ΚΡΑΤΟΥΣ ΩΣ ΕΠΟΜΕΝΟ ΒΗΜΑ…
Η αναδιάρθρωση της Αυτοδιοίκησης δεν πρέπει να γίνεται αντιληπτή ως ένα μεμονωμένο και περιφραγμένο εγχείρημα, αλλά ως μέρος ενός ευρύτερου και συνολικού Σχεδίου Διοικητικής Μεταρρύθμισης, που αγγίζει εξίσου το κεντρικό επίπεδο της δημόσιας διοίκησης.
Η μεταρρύθμιση του σκληρού πυρήνα του σύγχρονου κράτους παραμένει επομένως το κεντρικό πολιτικό ζήτημα της χώρας και ο επόμενος μεγάλος εθνικός μας στόχος. Όλοι συμφωνούμε ότι το κράτος στις μέρες μας είναι μεγάλο για τα μικρά και μικρό για τα μεγάλα, καθώς ολοένα και περισσότερες δημόσιες αποφάσεις λαμβάνο¬νται πλέον σε υπερεθνικό επίπεδο. Όλοι συμφωνούμε επίσης ότι το σύγχρονο κράτος πρέπει να είναι επιτελικό στην κορυφή του, έτσι ώστε να εγγυάται συγχρόνως την ισχυρή διε¬θνή παρουσία της χώρας μας και την αποτελεσματική διεύθυνση των εσωτερικών υποθέσεων. Κατ' επανάληψη, μέσα από τα Συνέδρια της ΚΕΔΚΕ και της ΕΝΑΕ, έχουμε ζητήσει από τις εκά¬στοτε κυβερνήσεις να προχωρήσουν σε ριζικές αλλαγές στο κεντρικό κράτος και στις δομές του, με αυστηρό διαχωρισμό του σχεδιασμού από την εκτέλεση των αποφάσεων.
Παραμένει επομένως ενεργό και επίκαιρο το αίτημα να καταργήσουμε το πιο συγκεντρωτικό κράτος στην Ευρώπη και να το μετατρέψουμε σ' ένα κράτος επιτελικό, «κράτος – στρατηγείο», που θα διαχειρίζεται τις απολύτως αναγκαίες κρατικές εθνικές πο¬λιτικές, όπως είναι η άμυνα, η εξωτερική πολιτική, η δημόσια τάξη και ασφάλεια, η δικαιοσύνη, η γενική δημοσιονομική πολι¬τική.
Ωστόσο, το σχέδιο «Καλλικράτης», δεν περιλαμβάνει πλήρες σχέδιο για το ποιες αρμοδιότητες διατηρεί το κεντρικό κράτος και ποιες μεταφέρονται σε κάθε βαθμό της αυτοδιοίκησης. Η έλλειψη αυτή έχει την εξήγησή της: Κατά το παρελθόν, καμμία απόπειρα οργανωτικής αναδιάρ¬θρωσης της αυτοδιοίκησης δεν άγγιξε τον συ-γκεντρωτισμό του κράτους. Έτσι και με τον Καλλικράτη το ζήτημα των κρατικών αρμοδιοτήτων τίθεται μόνον εξ αντανακλάσεως, στο μέτρο που καθορίζονται μέσω κριτηρίων κατανομής όλες οι αρμοδιότητες πλην εκείνων της κεντρικής διοίκησης.
Για να μην ακυρωθεί όμως ακόμη μια φορά η μεταρρύθμιση από τις δυνάμεις του συγκεντρωτισμού, του πελατειασμού και της αδράνειας είναι αναγκαίο να διευκρινιστεί η στάση του Νομοθέτη σ΄αυτό το κορυφαίο ζήτημα. Η παταγώδης αποτυχία, άλλω¬στε, της προηγουμένης κυβέρνησης αποτελεί στον τομέα αυτό χρήσιμο παράδειγμα προς αποφυγή.
Ο «Καλλικράτης» πρέπει να εξαγγελθεί ως το πρώτο μεταρρυθμιστικό βήμα για τη συνολική αλλαγή του συστήματος διακυβέρνησης. Στη συνέχεια, είναι απολύτως αναγκαίο να ανοίξουμε το κεφάλαιο της ριζικής αλλαγής της δομής και λειτουργίας της κεντρικής διοίκησης, στην κατεύθυνση της αποσαφήνισης της επιτελικής λειτουργίας της. Για να οργανωθεί όμως ένα «κράτος-στρατηγείο», πρέπει να καθοριστούν:
α)Οι εθνικές επιτελικές αρμοδιότητες, οι οποίες πρέπει να μείνουν στα υπουργεία και να ασκούνται πλεον από έναν μικρό αριθμό υπαλλήλων, με υψηλά προσόντα και αντίστοιχες αποδοχές.
β)Οι αποκεντρωμένες αρμοδιότητες, είτε καθ’ ύλην είτε κατά τόπον, δηλαδή οι επιτελικές αρμοδιότητες περιφερειακής κλίμακας και όλες οι εκτελεστικές αρμοδιότητες, με αντίστοιχη μεταφορά του αρμόδιου προσωπικού των υπουργείων, που θα ασκούνται από την Αυτοδιοίκηση των δύο επιπέδων και τους αποκεντρωμένους φορείς.
Στο πλαίσιο αυτό, είναι αναγκαίο να ανασχεδιάσουμε εκ βάθρων το σύστημα αλλά και τη μέθοδο ορισμού των αρμοδιοτήτων μεταξύ Κεντρικής Διοίκησης, αποκεντρωμένων οργάνων και Αυτοδιοίκησης. Αντί να προβλέπουμε εξαντλητικά τι ανήκει στους ΟΤΑ, να απαριθμήσουμε περιοριστικά και με σαφήνεια τις αρμοδιότητες που είναι αναγκαίο να παραμείνουν στα χέρια μιας μικρής και επιτελικής Κυβέρνησης, καθώς και στους αποκεντρωμένους θεσμούς του Κράτους (Γενικές Διοικήσεις, καθ’ ύλην αποκεντρωμένες λειτουργίες) και να αποδώσουμε όλες τις άλλες αρμοδιότητες στους νέους αυτοδιοικητικούς θεσμούς, διευρύνοντας καίρια την έννοια των «τοπικών υποθέσεων» και αντιστρέφοντας ουσιαστικά το τεκμήριο της αρμοδιότητας υπέρ της Αυτοδιοίκησης!
Έτσι, οι αρμοδιότητες που δεν θα έχουν υπαχθεί εξαντλητικά και με σαφήνεια στην Κεντρική ή την αποκεντρωμένη κρατική Διοίκηση, θα υπάγονται, κατά τεκμήριο, στην αυτοδιοίκηση α’ και β’ βαθμού, ως δημόσιες υποθέσεις τοπικού ενδιαφέροντος.
Για να συντελεσθεί αυτή η νέα ειρηνική «επανάσταση» είναι αναγκαία μία νέα μεταρρύθμιση, όχι πια υπό το πρίσμα της αναδιάρθρωσης της Αυτοδιοίκησης, αλλά από τη σκοπιά της ριζικής αλλαγής του κράτους, που πρέπει να αποτελέσει το επόμενο γενναίο βήμα για να μην μείνει ο Καλλικράτης ορφανός και μετέωρος…
